关于政治现代化的思考之一
中共16大政治报告对政治建设和政治体制改革作了精辟的阐述，其精神必将对未来中国的发展产生重大影响。如今，民主与法制已是不可逆阻的世界潮流，相对而言，中国近20年在这方面已经跨出了重要的一步。较为激进的看法是这还远远不够，中国的民主进程还十分缓慢。在经济改革把外围的障碍基本扫清之后，其体制的核心的问题仍有待解决。不过，愈来愈多的知识界人士认为，渐进的改革是中国发展的最佳路径，任何剧烈的社会动荡都将严重地迟滞中国的进步。而弱势群体则永远是剧烈动荡的最大受害者。因此，体制内改革－在现体制的框架下实现体制的创新与变革，便成了一种最为可能和有效的选择。
有观点认为，中国新一代领导人最重要任务之一是在保证国民经济持续发展的同时，以制度建设为重点，依照市场经济的基础要求，构建现代国家体制。事实上，任何成熟的市场经济无一不是法制经济，依法执政是完善市场经济体制的必然选择。在目前条件下，要成功地完成政府职能的转变、实现法治的目标，就必须按照16大报告给出的路径，改革和完善党的领导方式和执政方式，经过法定序使党的主张成为国家意志，从而实现依法行政、司法独立、法大于权的阶段性目标，为走向更为成熟的民主国家奠定基础。必须认识到，任何制度的形式和实质都是有内在联系的，实质决定形式，形式又制约内容的演变。制度的规范化、程序化将有效地制约领导人的随意发挥。就这一意义而言，程序有时比结果更为重要。当前，中国的执政方式人治色彩仍较为浓厚，比如由此衍化的"文件治国"甚至被认为是天经地义的事。像一些市、县委常常会对治下的全体公民发出指令性的某某通知或决定，应该说，这是不符合法治精神的。即便是执政党，它的指令也应该是仅能约束自己的党员，如要推及党外公民，必须要转化为国家的意志。因此，经过法定程序治理国家，是当今中国亟需解决的问题。近两年来，"党政分开"又开始被一些媒体提及。我们知道，早在上一世纪80年代中后期，邓小平在谈到政治体制改革时就提出了这一设想。不过，由于众所周知的原因，中国高层之后对此表示了谨慎的缄默。这应当是出于对局面可能会由此而导致失控的考虑。根据中国的国情，在相当长的时期内实现党政分开几乎是不可能的。必须寻求另外的途径，给出一种可以被接受的改革方式。
此外，在中国的政治实践中，现体制所暴露出的弊端，除了距法治的要求尚远外，在效率上也存不少在问题。例如党政分设的多头领导、党政首长的摩擦和制肘（而不是互相制约和监督）等等。另外，在经济和人力资源上也是一种低效的配置和占用，信息传导往往也因此而失真甚至被阻断。
当年在哲学的范畴里，毛泽东提出一分为二，杨献珍偏要说合二为一，因此受到了严厉批判。时间过去了差不多半个世纪，在中国的政治体制改革方面，我们不妨也作一种"合二为一"的尝试。当然，这不同于杨献珍的那个"合二为一"，而是指中国党政机构的整合。这种整合，是以经过法定程序治理国家为目的的，决不等同于文革期间所说的"一元化领导"。它的特征是以合乎法理的严格程序为载体。规范党的领导方式和执政方式，加速推进中国的法治进程，并在这一进程中提高执政效率、发展民主。具体地说，这一方式就是以宪法和中共党章为依据，以党的中央和地方委员会为主体，将其与人大等国家机构进行整合，并实行委员的常任制。下面，本文就这一制度设计的设想，作一些简要的阐述和分析。
党的委员会与同级国家机关进行整合，就是经党代会选举产生一级委员会后，将绝大多数委员推荐到人代会，作为人大常委的候选人。以现实条件，他们的当选是毫无疑问的。在比例上，党委委员应占人大常委的三分之二。这样，人大常委的运作将直接由党委主导。以一个地级市为例，市委委员的绝大多数都是当然的人大常委，书记、常委担任市级国家机关的领导职务，其余的将推荐到司法等重要部门任职，党委的职能部门也将撤并至国家机关。而人大常委则实行常任制。这样，在党内，市委委员实际上也实行了常任制和专任制，强化了市委的领导，精简了机构和人员（党的机构撤并后，可保留一两个处理日常党务的办事部门，经费由党费及党营产业收入中支出），市委常委和书记的操控权将会受到市委会的较大的制约和监督；在党外，由于人大常委由市委直接主导，其最高权力机关的地位将名符其实。这里，本文就这一设想提出一个初步的框架设计，并就其互动关系和运作作一些说明（仍以中等规模的地级市为例）。
首先，由区、县党代会选出市党代会代表，其中的大多数应推荐为市人大代表候选人。一般情况下，他们中的绝大多数将肯定当选。这部分人的比例，应占市人大代表的三分之二左右。然后，以同样方式选举产生党的市委会和人大常委会。市委委员的人数，应当在70――120人为宜。如以100人计，其中的80人应当推荐为市人大常委委员，则市人大常委委员的总数应为120人左右（市委委员及人大常委委员的数量，要根据人口及经济总量等因素考虑）。人大常委委员为专职，并由他们组成专门委员会或工委展开工作。由市委会选举产生的市市委常委和书记、副书记可以设想作如下安排：市委书记任人大常委主任；1名副书记任市长；1名副书记任政协主席；1名副书记任人大常委副主任（可同时兼任纪委书记）。一般情况下，中等城市的市委常委组成人员为13人左右，除上述一正三副四名书记外，其余的常委可分别担任以下职务：人大常委副主任1－2人；副市长4――5人；法院院长1人，检察长1人；军队1人；重要县区的书记1人。
在机构整合方面，以工作性质为整并原则，人随事走。例如，组织部党的组织发展等党内事务留在市委的办事机构，干部考核、任免等职能则归并到市政府及人大常委；宣传部可归并至市政府，统战部自然就归并到市政协。市纪委，原来与监察局合署办公，根据其职能，应改为与检察院和署。其它的一些委员会，如政法委、企工委（各地的设置不一）等，本来就是归口性的协调层次，很多情况下其常设机构是为分管领导的工作班子，其职能，在人大、政府的机构中会得到充分的体现，而且归并后的效率会更高。至于政策研究室、党史办、党校等部门和单位，归并至人大、政府系列的合理性，就更显而易见。