[摘要]高等教育发展的历史从某种意义上说就是一部公立大学演变并进化的历史。公立大学既有着有效的行政级别优势、高效的社会发展引领机制，以及相对灵活的组织管理结构等独特优势，同时也在产权结构、决策机制、用人机制、组织结构等方面存在着一定的弊端。因此公立大学在发展过程中应当根据自身的实际情况，用现代大学制度对自身进行制度性改造，从而促进公立大学的进一步完善与发展。
[关键诃]公立大学；大学制度；缺陷；对策
一、问题的提出
公立大学，顾名思义，“公立”即国家及政府举办。“凡是由公共权力机关依照法定程序设立的大学都是公立大学。”高等教育发展的历史，从一定意义上说就是一部公立大学演变并进化的历史。大学作为一种具有历史延续性、并且是由多个或多重出资人共同支持和维护的社会公共事业，是一种“利益相关者组织”，具有公共性。民族国家以来，“铁的事实是，大学首先是国家的机构。”它的公共性更加浓重，因为国家和政府看到了传统大学活动中所内含的巨大的文化、经济、政治甚至军事价值和意义，看到大学是一个国家、一个地区社会整体发展所必需的文化及科学基础。在整体上大学从产生到发展经历了以下几个基本阶段：(1)行会式管理阶段。在四分五裂、高度分权的中世纪欧洲，“行会是为了保护本行业利益而互相帮助、限制内外竞争、解决个体成员困难等而成立的一种组织。行会内部实行民主，大学在充满想象地探讨学问中把年轻人和老一辈联合起来，由积极的想象所产生的激动气氛转化为知识的组织。”此时的大学组织结构和人员结构均不完善，学者们通过组织自己的行会组织来进行日常管理，虽然是采取一把抓的方法，但执行效率高，反映较快。(2)宗教式管理阶段。中世纪欧洲的多个分裂民族国家均存在着世俗与宗教、帝国与教皇旗鼓相当的二元权力斗争，在斗争过程中，受宗教势力压迫的行会组织演变过来的大学与宗教势力和教皇之间韵斗争是大学发展史上最重要的过程。“一部世界大学的发展史，可以说就是一部大学争取自由独立的斗争史”。“各大学在它们出现的城市里，由于它们成员的数量与质量，是一种令其他势力感到不安的力量的表现。它们在有时与教会势力、有时与世俗势力开展的斗争中，获得了自主权。”这个过程充满了宗教势力对大学的管理。(3)科层式管理阶段。马克斯・韦伯的科层组织理论可概括为五个要点：“为实现组织目标有确定的专业化职务；有严格的职位等级制；有严格的规章制度；有严格的人事制度；有完全理性的人事关系。”这一理论，完全适用于对中国公立大学组织内部治理结构的分析。中国公立大学从组织形式上看属于比较典型的具有上述五个特征的科层组织，在内部治理结构上其非科层表现并不突出。它与政府机关一样有明确的、严格的权力等级，这种等级在生活待遇和工作条件上执行相应的级差。它均有较为庞大的管理机构和大量的管理人员，在党务和行政管理系统，由党委书记和校(院)长两个牵头人，形成“双子科层组织系统”。此外，还有后勤管理等级系统。可见，科层式管理是其管理的最主要的特点和方式。 上述阶段性进程反映了大部分公立大学的发展历程。在知识经济高速发展、向管理要效益的今天，公立大学正在进行管理体制的改革，也在引进并融合先进的管理制度，以现代大学制度对公立大学制度进行改造，已经成为一种世界潮流，因此，对中国公立大学制度缺陷进行研究，对公立大学的发展与增强其核心竞争力具有重要意义。
二、公立大学的优势与劣势及其制度约束
(一)公立大学的优势与劣势分析
1.公立大学的优势
(1)有效的行政级别优势。中国公立大学对应厅局级和副部级的政治行政级别的设置是符合中国大学的特殊重要地位的，是其地位的标志，能够给社会树立尊重教育、尊重知识的正面导向，是中国政治上一个具有远见和智慧的安排，是政治上的分权和制衡原则的体现。政治需要分权和制衡，如果取消大学的行政级别，则大学的社会地位和影响力必然大大降低，甚至完全沦落为教育行政部门的附庸，其后果必将导致大学的自主权萎缩，以及教育行政部门权力的膨胀，最终将导致中国大学的集体矮化，而大学的社会地位和社会影响力及高级知识分子在社会中的地位都将大大降低，结果将是大学集体的官僚化。
(2)高效的社会发展引领机制。从历史上看，大学是“检验许多较为重要的社会生活的基本原理的场所”。北大领导的“五四”青年运动催生了马克思主义在中国的发展，影响中国近代文化的历史走向，北大成为近代中国社会文化的“晴雨表”，催生了社会的可持续发展。社会可持续发展既是一种理论、一种运动，也是一种社会结构，在可持续发展的背景下，社会的政治结构、经济结构、文化结构在大学的引领下必将发生相应的变化。“在中国，当每年超过四五百万的大学生走出校园，当大学所拥有的科学家和工程师超过全国总量的1/4，大学实际上已在知识创造和科技传播的过程中悄悄改变着社会的文化生态。”
(3)相对灵活的组织管理机制。中国公立大学的组织管理结构和整个社会大系统有着很强的“同构性”，除了教学研究结构(校长和分管副校长及其下设的教学院、系、部、研究中心、所)、行政结构(校长和分管副校长及其下设的办公室、人事、财务、科研、教务、学生、离退休、外事处、后勤部门)之外，还有党群结构(党委及其下设的办公室、纪委、监察、审计、组织、宣传、统战、学生、团委、工会等部门和基层组织)，形成了内部组织结构的“三足鼎立”模式。这个模式中，“科层制管理”发挥了巨大的功效，很大程度上实现了马克斯・韦伯所认为的“等级分明的科层组织制度比其他任何组织制度都更加优越，科层组织在实现组织目标方面比其他所有组织形式更为有效。”
2.公立大学的劣势
(1)集权管理。在市场化、科层化的环境下，中国公立大学行政权力急速扩张，无数的处、委、办、科，还有公司等，满眼见到的都是官。过度行政化、官僚化、集权化的后果，造成了大学除了听命于政府和上级教育主管部门外，基本上不受校内教职工和社会的监督；导致了愈演愈烈的“官”、“学”两栖现象，吸引一批批大学教师往仕途奔，一些人一旦获官，出为教授，人为官员，形成集权式管理。由于权力过于集中在某几个官员手里，缺乏集体民主的决策机制，尤其是缺乏约束领导者行为的有效监督，决策就不会有效，就会与大学本质属性背道而驰。集权管理在充分地实现了自身利益最大化的同时，也使得大学生态出现了实利化、金钱化、官场化的浓厚氛围，严重扭曲了大学作为知识传授地和新思想发源地的属性。
(2)近亲繁殖。大多数的中国公立大学在用人方面偏重于使用近亲，而不能对社会优秀人才进行“择优录用”。由于挑选应届毕业生“留校任用”是其传统，几十年的“自产自销”导致在一些大学里，师兄、师叔、师爷――三四代同堂比比皆是。这种近亲繁殖虽不是实质的婚配，但其造成组织的僵化、愚化、弱化、腐化与退化现象，却是同理的。增加了大学管理的难度，制约了学科建设的发展，影响了教学质量的改进，破坏了大学的学术底蕴。近亲繁殖所构建起来的“学缘”家族中，处处流露出的是封闭、权威、服从、迷信，通常会把应有的全部学术底蕴破坏殆尽。这与知识经济时代对大学的发展要求是格格不入的。
(3)权力失衡。中国公立大学行政权力和学术权力失衡集中表现为，学术权力没有得到应有的重视和有效利用，二者界限模糊，常常交织在一起，造成分工不明，责任不清，相互越位。概括起来就是“五化”：学术权力行政化，行政权力学术化，大学管理机关化，学术权力操作随意化，学术权力主体弱化。学术权力的主体是教授级人物，而教授的过量和早熟导致教授贬值。加之现在的教授精神气质和专业水准较之过去的教授相距甚远，这是真正导致教授身份危机的核心原因，教授因而丧失学术权威地位而被边缘化。
(二)公立大学的制度约束分析
上述公立大学发展进程中所出现的问题，大多与其制度特性紧密相关。为此，应以现代大学制度为参照系，从不同的侧面分析公立大学的制度约束问题。
1.决策机制方面
决策机制是现代大学管理机制的重要组成内容。作为中国公立大学举办者，政府有着至高无上的权力，牢牢控制着公立大学的战略性决策权和书记、校长任命权等重要权力。受举办者委托管理公立大学的决策者(书记、校长或由专家组成的群体)往往实行集权式领导。这导致了在大学决策中，个体经验的作用往往被“经验”地赋予了组织价值，但由于时间压力、注意力分配、权力差异等因素影响，决策者们往往难以形成群体思维。在不少的决策中，书记、校长等决策者往往只凭借阅历、专业和个人实践智慧作出决策判断，依靠过去的经验与别人的经验，并由“此经验”排斥了群体外的意见和判断，使决策陷入了经验固化的陷阱，直接导致了决策的失败。